Paket Schweiz-EU: Die Rechtsmechanik erklärt.

RECHTSMECHANIK DES PAKETS SCHWEIZ-EU AUS BÜRGERSICHT UND ALLGEMEIN VERSTÄNDLICH DARGESTELLT.

Eine Lesehilfe für die Rechtsmechanik.

A. Motivation & Übersicht

Einführung.

Die Diskussion zum Paket Schweiz-EU ist seit über einem Jahr im Gang und wurde während der Vernehmlassung intensiv geführt. Die wesentliche Klärung und ein schweizweiter Konsens, was die «Bilateralen III» rechtlich bedeuten, sind nicht nachweisbar erfolgt.

So führen die Befürworter nach wie vor ins Feld, dass die «Bilateralen III» die Fortsetzung der Bilateralen I und II seien, während die Kritiker auf eine fundamentale Veränderung der Rechtsordnung der Schweiz mit erheblichen Konsequenzen für den Wohlstand in der Schweiz hinweisen.

Für eine konstruktive Diskussion und eine fundierte Risikoabschätzung ist die Kenntnis der Eckpunkte der neuen Rechtsmechanik die nötige Voraussetzung. Diese führen wir nachfolgend auf. Im Zentrum steht die Pflicht der Schweiz zur dynamischen Rechtsübernahme. Sie umfasst nicht nur Änderungen bestehender EU-Rechtsakte, sondern jedes neue EU-Recht, das in den Bereich eines Abkommens fällt.

Dazu orientieren wir uns an der Sicht der EU, die wir in Anhang D3 darstellen, denn der EU-Binnenmarkt ist ihr System und demnach gibt sie die Architektur dafür vor. Wenn die Schweiz daran partizipieren will, ist es Aufgabe der Schweiz, damit konform zu gehen und ihr eigenes CH-System korrekt und unter Wahrung der Parlaments- und Volksrechte der direkten Demokratie einzubinden.

Was sich ändert und warum.

Vom Bisherigen zum Zukünftigen.

Am besten hilft der Vergleich vom Bisherigen zum Zukünftigen, also was sich zwischen den Bilateralen I + II und den nun zur Diskussion stehenden «Bilateralen III» aus institutioneller Sicht ändert.

Die Bilateralen I sind statisch.

Die sieben Abkommen der Bilateralen I stellen sogenannte «statische» Abkommen dar. Es sind klassische Verträge mit Bestimmungen, die sich nur ändern, wenn beide Seiten zustimmen, und damit in ihrer Konsequenz und Wirkung abschätzbar bleiben.

Das gilt auch für das EU-Recht, auf das die Abkommen in ihren Anhängen verweisen. Jeder neue und jeder geänderte EU-Rechtsakt gilt in der Schweiz erst, wenn beide Seiten ihn im Gemischten Ausschuss in den Anhang aufgenommen haben. Selbst komplexe Vertragswerke bleiben so zumindest für Experten erfass- und beurteilbar. Eine Risikoanalyse können sie vornehmen und diese möglichen Vorteilen der Abkommen gegenüberstellen.

Die Integrationsmethode lässt EU-Recht direkt in der Schweiz gelten.

In den Abkommen wird jenes EU-Recht aufgeführt, welches damit auch in der Schweiz gelten soll. Das ist die Grundidee eines Binnenmarktes. Es geht darum, dass im ganzen Binnenmarkt die gleichen Regeln gelten sollen.

Mit der sogenannten Integrationsmethode gelten EU-Verordnungen binnenmarktweit und damit auch in der Schweiz, um innerhalb des entsprechenden Sektors (oder Bereichs) einheitliche Regeln sicherstellen zu können. Das ist die Theorie, in der Praxis weichen Mitgliedsländer mit ihrer eigenen Gesetzgebung nach wie vor auch einmal davon ab.

«Binnenmarktweit» bedeutet, dass diese Regeln mit dem Abkommen auch in der Schweiz gelten, weil die Schweiz in diesem Sektor Teil des entsprechenden Binnenmarkts geworden ist. Verständlicherweise finden sich diese EU-Gesetzestexte nicht in Schweizer Gesetzesbüchern, sondern ausschliesslich in jenen der EU.

Damit ist bei EU-Verordnungen auch der Schweizer Gesetzgebungsprozess in der Regel unnötig, das Parlament hat dort meist keine Aufgabe mehr. Vernehmlassungen, Beratungen, Entscheidung, ja selbst Volksabstimmungen sind in diesem Prozess kein regulärer Bestandteil der Gesetzgebung für die Schweiz mehr.

Anders bei EU-Richtlinien. Wie bei den EU-Mitgliedsländern auch müssen sie ins Schweizer Recht umgesetzt werden, und wenn dafür ein Gesetz zu ändern ist, entscheidet das Parlament, mit möglichem Referendum. Dieses Regime gilt bei den Bilateralen I beim Luftverkehr, also «statisch-integrativ». Festgelegt ist es im Abkommen selbst. Nach Art. 1 Abs. 2 gelten die Bestimmungen der «im Anhang aufgeführten Verordnungen und Richtlinien», und zwar in der Fassung, die dort festgehalten ist.

Die Äquivalenzmethode wahrt den Gesetzgebungsprozess.

Bei den anderen Abkommen gilt die Äquivalenzmethode. Hier hat die Schweiz für den jeweiligen Sektor selbst ein gleichwertiges Recht erlassen. Sie tut das nicht nur bei den EU-Richtlinien, um landesrechtliche Spezifika zu berücksichtigen, sondern auch bei den EU-Verordnungen. Damit wurde sie «äquivalent» beziehungsweise kompatibel mit dem EU-Recht und gilt seitdem als Teil dieses Binnenmarktteils.

Hier bleibt der Schweizer Gesetzgebungsprozess vollständig erhalten. Ändert die EU ihr Recht oder erlässt sie neues, entscheidet die Schweiz frei, ob sie ihr eigenes Recht anpasst, und erst danach wird der Anhang des Abkommens im Gemischten Ausschuss nachgeführt. Personenfreizügigkeit, Technische Handelshemmnisse, Landverkehr und Landwirtschaft folgen diesem Regime, also «statisch-äquivalent».

Das EU-Recht wächst, die Abkommen veralten.

Das Problem ist die Rechtsentwicklung. Das EU-Recht entwickelt sich weiter, wie Schweizer Recht auch. Es liegt in der Natur der Sache, dass es zunimmt. Der Mensch will mehr regeln, weil er glaubt, damit etwas zu verbessern. Das bedeutet, dass die statischen Abkommen der Bilateralen I mit der Zeit veralteten.

Im Luftverkehr mit den vielen technischen Bestimmungen vollzieht die Schweiz deshalb die Änderungen des EU-Rechts und neue EU-Rechtsakte laufend nach, ohne dazu verpflichtet zu sein. Rechtlich geschieht das mit einer Änderung des Anhangs, die der Gemischte Ausschuss beschliesst (Art. 23 Abs. 4 des Luftverkehrsabkommens).

Neue Versionen werden so in der Regel ohne weitere Intervention von Parlament und Souverän mit einem reinen Verwaltungsakt in der Schweiz gültig gemacht. Möglich macht das Art. 3a des Luftfahrtgesetzes, der den Bundesrat ermächtigt, internationale Vereinbarungen über den Luftverkehr, die Flugsicherheit und die Flugsicherung selbstständig abzuschliessen (in Verbindung mit Art. 166 Abs. 2 BV und Art. 7a RVOG).

Diese Ermächtigung stammt von 1993, also aus der Zeit vor den Bilateralen I, und trägt heute die Übernahme von über 300 EU-Verordnungen. Ganz freiwillig ist das allerdings nicht, denn kommt kein Beschluss zustande, kann die EU Schutzmassnahmen ergreifen. Der Luftverkehr blieb damit zwar vertraglich «statisch-integrativ», wurde in der Praxis aber quasi «nachvollziehend-integrativ».

Schengen/Dublin ist schon heute dynamisch.

Diese «Überalterung» der Bilateralen I war auch die Ursache für die Aktualisierung der Abkommen. Sie mussten auf den neusten Stand gebracht werden. Die EU hat klar gemacht, dass sie für die Aktualisierung ein neues Regime will. Sie will nicht bei jedem neuen oder geänderten Rechtsakt abwarten müssen, ob die Schweiz freiwillig nachzieht.

Die Schweiz soll verbindlich mitziehen. Hier kommen die Bilateralen II und damit Schengen/Dublin ins Spiel. Bei diesem Abkommen gilt nicht nur die Integrationsmethode, also dass EU-Recht direkt in der Schweiz gültig ist, sondern das EU-Recht wird «dynamisch» übernommen. Das heisst, dass die Schweiz jede Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands übernehmen muss, neue Rechtsakte ebenso wie Änderungen. Sie entscheidet zwar noch selbst darüber, doch lehnt sie ab, droht die Beendigung der Abkommen. Die Abkommen von Schengen und Dublin sind somit «dynamisch-integrativ».

Die «Bilateralen III» machen die Übernahme zur Pflicht.

Mit den «Bilateralen III» verpflichtet sich die Schweiz in den betroffenen Binnenmarktsektoren (oder Bereichen) völkerrechtlich zur Übernahme von EU-Recht. Die Pflicht erfasst jeden EU-Rechtsakt, der in den Bereich eines Abkommens fällt, also neue Rechtsakte ebenso wie Änderungen bestehender (Stromabkommen Art. 27 Abs. 1).

Dieser Bereich ist weit gefasst, beim Stromabkommen umfasst er den ganzen Strombereich «hinsichtlich der Erzeugung, Übertragung und Verteilung von Strom sowie des Handels und der Versorgung mit Strom» (Art. 2 Abs. 1). Frei entscheiden kann die Schweiz nur noch über Änderungen des Abkommens selbst, die nach ihren internen Verfahren genehmigt werden müssen (Art. 27 Abs. 6). Übernimmt sie neues oder geändertes EU-Recht nicht und stellt ein Schiedsgericht einen Verstoss fest, kann die EU Ausgleichsmassnahmen ergreifen (Art. 32 und 33). Das ist der Stein des Anstosses der institutionellen Diskussionen über die «Bilateralen III».

Und damit sind wir beim Kern der «Bilateralen III» und jetzt wird es ganz einfach.

Die Abkommen Personenfreizügigkeit, Luftverkehr, Lebensmittelsicherheit, Elektrizität und Gesundheit werden allesamt neu «dynamisch-integrativ», Landverkehr und Technische Handelshemmnisse neu «dynamisch-äquivalent».

Das heisst, dass in den dynamisch-integrativen Binnenmarktsektoren (oder Bereichen) neue EU-Verordnungen ebenso wie Änderungen bestehender nach einem Beschluss im Gemischten Ausschuss direkt auf Schweizer Hoheitsgebiet gültig werden. In den dynamisch-äquivalenten Sektoren muss die Schweiz ihr eigenes Recht entsprechend anpassen. Das EU-Recht wird damit Teil der Schweizer Rechtsordnung, ohne dass Parlament und Volk systematisch Teil des Gesetzgebungsprozesses bleiben.

Ohne zu werten entspricht das einer erheblichen Verschiebung der Gesetzgebungskompetenz von der Schweiz in die EU. Notabene ohne Mitbestimmungsrecht und ohne dieses Recht systematisch mit Motionen, Referenden, Initiativen usw. mitsteuern zu können.

Einzig der verbleibende Teil (das Lebensmittelrecht wurde ja herausgelöst) der Landwirtschaft bleibt «statisch-äquivalent», wir gehen davon aus, dass dies auch im Sinne der EU ist, denn das zukünftige Abkommensmuster ist gemäss Vorgabe der EU klar «dynamisch-integrativ».

Eine historische Veränderung.

Bisher konnte die Schweiz jeden neuen und jeden geänderten EU-Rechtsakt einzeln annehmen oder ablehnen. Mit den «Bilateralen III» sagt sie innerhalb der Abkommen beides im Voraus zu, auch für EU-Recht, das es heute noch gar nicht gibt. Damit wird nun auch die Veränderungsgrösse der «Bilateralen III» unmissverständlich klar. Sie ist erheblich und stellt eine historische Veränderung der Schweizer Gesetzgebung und damit ihrer Selbstbestimmung dar.

Darstellung der «Bilateralen» in einer Gesamtübersicht.

Die folgende Übersicht hilft bei der Einordnung der Bilateralen.

Zur Rechtsübernahme ist Folgendes zu beachten: «IM» (Integrationsmethode) und «ÄM» (Äquivalenzmethode) zeigen die Grundlogik der Rechtsübernahme in den jeweiligen Abkommen. «RÜ» zeigt, ob die Schweiz neue und geänderte EU-Rechtsakte übernehmen muss (dynamisch) oder nicht (statisch).

In den Abkommen nach der Integrationsmethode können auch EU-Richtlinien betroffen sein, die ins Schweizer Recht übernommen werden müssen, in der Übernahmeart damit der «ÄM» entsprechen und damit einen ordentlichen Schweizer Gesetzgebungsprozess auslösen, der bei EU-Verordnungen grundsätzlich unnötig ist.

Oder wenn EU-Verordnungen bestehendes Schweizer Recht tangieren bzw. übersteuern, muss das Schweizer Recht möglicherweise angepasst werden. Darüber hinaus gibt es in den Abkommen weitere Abmachungen, die ihrerseits eine Anpassung des Schweizer Rechts notwendig machen können.

B. Fünfzehn Eckpunkte

Als Grundlage für die folgende Analyse dient jeweils das Stromabkommen im Wortlaut der EU: PDF (deutsch) | Online

Das Paket Schweiz-EU bündelt Abkommen mit sehr unterschiedlichen Integrationsstufen und Rechtswirkungen in einer einzigen Vorlage. Mit Ausnahme der Landwirtschaft unterstehen alle Binnenmarktabkommen der dynamischen Rechtsübernahme und der EuGH-Einbindung. Sie unterscheiden sich aber darin, ob das EU-Recht direkt gilt (Integrationsmethode) oder ins Schweizer Recht übernommen wird (Äquivalenzmethode). Andere Abkommen betreffen reine Kooperation. Ein einziges Ja oder Nein würde somit Parlament und Volk zwingen, über qualitativ verschiedene Integrationsschritte gleichzeitig zu entscheiden.

Daraus ergeben sich unterschiedliche Integrationstiefen, die in der Graphik mit «Sehr stark», «Stark» und «Mittel» bezeichnet sind.

Die folgenden Eckpunkte definieren die sektorielle Integration der Schweiz in die jeweiligen EU-Binnenmarktsektoren für die Integrationstiefe «Sehr stark». Das Stromabkommen dient als Beispiel für die betroffenen 5 Abkommen.

1. Das Paket Schweiz-EU umfasst 13 Abkommen. Die EU hat sie in 13 Annexes festgehalten (Link). Darunter befinden sich drei neue Marktzugangsabkommen in den Bereichen Elektrizität, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit. Zusammen mit den bestehenden Abkommen Freizügigkeit und Luftverkehr bilden sie den Kern der vertieften sektoriellen Integration der Schweiz in den EU-Binnenmarkt. Diese 5 Abkommen sind typische Integrationsverträge, sie haben den Charakter von Assoziierungsabkommen. Die EU stützt das Paket denn auch ausdrücklich auf Art. 217 AEUV, die Rechtsgrundlage für Assoziierungen (siehe Anhang D3). Das Paket Schweiz-EU («Bilaterale III») würde die Schweiz in die EU-Binnenmarktsektoren Freizügigkeit, Luftverkehr, Lebensmittelsicherheit, Elektrizität und Gesundheit integrieren. Diese Sektoren sind für die Bürgerinnen und Bürger der Schweiz allesamt von existenzieller Bedeutung.

2. Mit dieser Integration würden in diesen Binnenmarktsektoren in der Schweiz und für dort lebende Menschen und tätige Firmen vom Kern her dieselben Regeln gelten wie in der EU. Die schweizerischen Behörden von Bund, Kantonen und Gemeinden müssten sie ihnen gegenüber zwingend anwenden. Ausnahmen würden dort gelten, wo diese explizit in den Abkommen aufgeführt sind.

3. Artikel 4 des Stromabkommens definiert den gültigen Rechtsumfang: «Die Schweiz wendet die in Anhang I aufgeführten Rechtsakte [...] an.» Analoge Bestimmungen finden sich in den anderen 4 Abkommen. Anhang I des Stromabkommens umfasst die betroffenen konkreten EU-Gesetze, genannt EU-Rechtsakte (EU-Verordnungen, EU-Richtlinien und EU-Beschlüsse), die die Schweiz mit dem Abkommen anwenden müsste. Mit jedem neuen oder geänderten EU-Rechtsakt im Bereich des Abkommens würde Anhang I wachsen (Art. 27).

4. Die EU-Rechtsakte sind im Wortlaut im EU-Rechtsakte-Portal EUR-Lex (CELEX) einsehbar. Dies betrifft beispielsweise die EU-Verordnung 2019/941 aus Anhang I des Stromabkommens (Link). Diese regelt die Risikovorsorge im Elektrizitätssektor.

5. EU-Verordnungen gelten im EU-Binnenmarkt im Wortlaut direkt. Sie werden nicht ins Landesrecht übernommen. Das gilt auch für die Mitgliedsländer. Solche EU-Verordnungen würden also nicht in Schweizer Gesetzestexte umgeschrieben. Sie würden über den Verweis im Abkommen im Originalwortlaut angewendet und damit Teil der Schweizer Rechtsordnung und somit «gelten» (Stichwort Integrationsmethode). Das Paket Schweiz-EU integriert 96 EU-Verordnungen im Umfang von 3’778 Seiten (ohne Änderungen, Quelle: Link).

6. EU-Richtlinien gelten im EU-Binnenmarkt indirekt. Sie werden ins Landesrecht übernommen, indem sie die Landesgegebenheiten zielführend mitberücksichtigen. Das gilt auch für die Mitgliedsländer. Sie wirken aber im Sinn und Geist unverändert, weil sie im Ergebnis gleichwertig umgesetzt werden müssen (Stichwort Äquivalenzmethode). In derselben Weise wird mit den abkommensspezifischen Bestimmungen mittels konkreter Bundesbeschlüsse verfahren. Das Paket Schweiz-EU umfasst 38 EU-Richtlinien im Umfang von 610 Seiten (ohne Änderungen) sowie Bundesbeschlüsse im Umfang von 164 Seiten.

7. EU-Beschlüsse (z.B. von EU-Agenturen) würden von Gerichten und Behörden gemäss den Bestimmungen im Abkommen berücksichtigt und angewendet. Dies gilt auch für die Mitgliedsländer. Agenturen sind beispielsweise die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) oder die Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit (EASA). Solche Agenturen der EU überwachen die Einhaltung von Regeln, koordinieren die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und geben technische Standards vor. Bei der EASA ist die Schweiz über das Luftverkehrsabkommen bereits heute eingebunden. Mit dem Paket Schweiz-EU würden EU-Agenturen wie ACER in weiteren Sektoren koordinierende, überwachende und teilweise verbindliche technische Funktionen auch gegenüber der Schweiz ausüben.

8. Artikel 27 Abs. 2 macht die im Anhang I aufgeführten Rechtsakte in der Schweiz rechtsgültig: «Rechtsakte der Union [...] werden durch ihre Integration Teil der Schweizer Rechtsordnung [...].»

9. Da die EU-Rechtsakte durch das Abkommen Teil des Völkerrechts würden, wären sie gemäss Art. 190 BV für alle Schweizer Behörden und Gerichte massgebend: «Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend.»

10. Aufgrund dieser Rahmengebung wirkt das Schweizer Rechtssystem monistisch. Nationales Recht und Völkerrecht (internationale Verträge) bilden einen einheitlichen Rechtskreis. Gegenüber den Menschen und Firmen wirken beide Rechte wie aus einer Hand. Sie sind somit beide massgebend und müssen befolgt werden. Auch die Kommission hält in ihrer Begründung zum Paket fest, dass die integrierten EU-Rechtsakte aufgrund der monistischen Rechtsordnung der Schweiz Teil der schweizerischen Rechtsordnung werden (siehe Anhang D3).

11. In der Rechtspraxis hat das dazu geführt, dass das integrierte EU-Recht bei Widersprüchen Vorrang vor nationalen Bundesgesetzen hat (Anwendungsvorrang). Dazu gilt das Leiturteil des Bundesgerichts (BGE 148 II 169 Ziffer 5.2).

12. Artikel 27 regelt die Integration neuer und geänderter EU-Rechtsakte, Artikel 28 die Erfüllung der verfassungsrechtlichen Verpflichtungen durch die Schweiz. Zur Sicherstellung von Einheitlichkeit würden neue und geänderte Rechtsakte gemäss Art. 28 Abs. 3 umgehend angewendet: «[...] wenden die Vertragsparteien den Beschluss gemäß Artikel 27 Absatz 5 vorläufig an, es sei denn, die Schweiz teilt der Union mit, dass eine vorläufige Anwendung des Beschlusses nicht möglich ist, und begründet dies.» Die Schweiz wäre zur Übernahme verpflichtet, weil sie sich im Abkommen selbst dazu verpflichtet (Art. 27 Abs. 1). Mit der Zustimmung zu einem solchen Abkommen akzeptiert die Mehrheit der Stimmbürger eine dauerhafte Selbstbindung der Schweiz. Formal bleibt ein späteres Referendum möglich. Praktisch wird ein Nein jedoch durch die im Abkommen vorgesehenen Konsequenzen politisch stark erschwert, wie das Beispiel Schengen-Dublin zeigt (siehe Anhang D1).

13. Sofern die Änderung nicht bereits vorher direkt durch Verwaltung und Bundesrat akzeptiert worden wäre (siehe Anhang D2 Beispiel Luftverkehr), würden sich die üblichen Gesetzgebungsprozesse wie Vernehmlassungsverfahren, Diskussionen in den vorberatenden Kommissionen und die Parlamentsdebatten auf ein einfaches Ja/Nein reduzieren. Auch hier müsste das Parlament zustimmen, weil es gemäss den Abkommen völkerrechtlich dazu verpflichtet wäre. Änderungsanträge sind, wie bei Staatsverträgen üblich, nicht mehr möglich.

14. Würde die Schweiz trotzdem einen neuen oder geänderten Rechtsakt nicht übernehmen wollen und stellt ein Schiedsgericht einen Verstoss fest, sehen die Abkommen (sektorübergreifende) Ausgleichsmassnahmen vor. Diese werden in der Praxis den Charakter von Sanktionen haben. Obwohl sie verhältnismässig sein sollen, sind sie unbekannt und wären damit für die Schweiz im Vorfeld nicht abschätzbar. Die Schweiz hätte im Übrigen in der EU-Gesetzgebung kein Mitbestimmungsrecht wie die Mitgliedsländer, sondern nur ein unverbindliches Mitspracherecht. Die Mitgliedsländer können während der Gesetzgebung Ausnahmen für sich geltend machen, was die Uneinheitlichkeit im EU-Binnenmarkt erklärt. Sie tun das durchaus mit Nachdruck, nicht zuletzt unter Veto-Androhung. Die Schweiz wird also in diesen Sektoren klar enger integriert als die Mitgliedsländer. Der eigentliche Anpassungsdruck entsteht dabei neben der EU-freundlichen Rolle des EuGH insbesondere durch die Möglichkeit der Ausgleichsmassnahmen: Sie schaffen einen strukturellen Anreiz, neue EU-Rechtsakte zu übernehmen, um Einschränkungen beim Marktzugang zu vermeiden. Auch hier ist die Schweiz gegenüber den Mitgliedsländern im Nachteil, denn setzt ein Land nicht um, muss zuerst eine Klage erfolgen, die vom EuGH beurteilt und dann die EU-Kommission die nötige Korrektur mit dem Mitgliedsland vornehmen muss. Hierbei ist die Asymmetrie zum entsprechenden Mitgliedsland deutlich kleiner als künftig im Fall der Schweiz.

15. Artikel 32 Abs. 4 legt den europäischen Gerichtshof (EuGH) als letztentscheidende Gerichtsinstanz fest, sobald es um unionsrechtliche Begriffe geht (Art. 29 Abs. 2 und Art. 32 Abs. 3): «[…] (a) so ist die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union für das Schiedsgericht bindend.» Im Zusammenhang mit dem Paket Schweiz-EU steht der EuGH damit in den Bereichen, die das Abkommen abdecken, über dem Schweizer Bundesgericht. Die paritätischen Schiedsgerichte sind faktisch gebunden und vollziehend.

Und was ist mit den Abkommen mit den Integrationstiefen «Stark» (Landverkehr und Technische Handelshemmnisse) und «Mittel» (Landwirtschaft), die die Integration in die jeweiligen EU-Binnenmarktsektoren nach der Äquivalenzmethode vornehmen?

Bei diesen Abkommen erfolgt die Rechtsübernahme aufgrund dieser Methode derart, dass der Gesetzgebungsprozess der Schweiz intakt bleibt. Das EU-Recht wird gleichwertig in die Schweizer Gesetzgebung übernommen. Doch beim Landverkehr und bei den Technischen Handelshemmnissen bleibt es in der Wirkung letztlich gleich: Die Schweiz ist dazu verpflichtet, neue und geänderte EU-Rechtsakte im Bereich des Abkommens zu übernehmen.

Tut sie das nicht, folgt in der Regel die Beurteilung durch das Schiedsgericht, gebunden an die Auslegung des EuGH, sowie in der Folge im Ermessen der EU jeweilige Sanktionen bzw. sogenannte «Ausgleichsmassnahmen». Damit bleiben auch dort die Bürgerrechte empfindlich eingeschränkt, weil eine Abstimmung unter diesen Vorzeichen letztlich nicht mehr mit freier Willensbildung erfolgen kann.

Die Landwirtschaft bleibt dagegen statisch. Die Schweiz ist nicht verpflichtet, neue oder geänderte EU-Rechtsakte zu übernehmen, und bei Streitigkeiten entscheidet ein Schiedsgericht ohne Einbezug des EuGH.

C. Einordnung & Schlussfolgerungen

Die Mechanik des Pakets entspricht in zentralen Bereichen jener des EWR. Nicht als Vollintegration, sondern als sektorielle Variante derselben Integrationslogik typischer Assoziierungsabkommen. Der Rat der EU hat diesen Massstab bereits 2012 gesetzt. Der institutionelle Rahmen mit der Schweiz sollte Rechtssicherheit und Unabhängigkeit bieten, die den Mechanismen des EWR-Abkommens gleichwertig sind (siehe Anhang D3).

Allerdings sind die «Bilateralen III» direkt an den EuGH gekoppelt und haben keine eigene EFTA-Rechtssäule wie der EWR. Wie beim EWR würde die Schweiz auch hier EU-Recht übernehmen, neue und geänderte EU-Rechtsakte im Bereich der Abkommen laufend nachvollziehen und sich institutionell in ein Regime mit verbindlicher Auslegung und Sanktionsmechanik einfügen. Dies entspricht materiell keiner blossen Fortsetzung der bisherigen klassischen bilateralen Verträge, sondern einer sektoriellen Integration nach dem EWR-Prinzip.

Die dargelegte Mechanik verdeutlicht, dass das Paket Schweiz-EU aufgrund seiner Tragweite weit über die bisherige wirtschaftliche Kooperation oder die oft erwähnten Marktzugangserleichterungen hinausgehen würde. Durch die Kombination aus direkter Integration (Art. 4) von EU-Gesetzen, ihrer sogenannten «monistischen» und damit nahtlosen vorrangigen Einbindung in die Schweizer Rechtsordnung (Art. 190 BV) und der finalen Auslegungshoheit des EuGH in Fragen des Unionsrechts (Art. 32 Abs. 4) würde ein System geschaffen, das sich in den betroffenen Sektoren weitgehend der heutigen parlamentarischen und direktdemokratischen Kontrolle der Schweiz entziehen würde.

In der Praxis würde dies bedeuten: Nach Paketabschluss und damit mit der Integration der erwähnten 5 Sektoren wäre die Schweizer Gesetzgebung in diesen Bereichen extern geprägt, nachführend und in ihrem eigenständigen Gestaltungsspielraum eingeschränkt. Sie wäre stark durch neue und geänderte EU-Rechtsakte geprägt und müsste sich daran orientieren. Ein späterer demokratischer Korrekturbedarf in dieser EU-Domäne durch Volk oder Parlament wäre rechtlich kaum mehr möglich, ohne das ganze Abkommen, möglicherweise das ganze Paket und damit den kompletten Marktzugang zu gefährden.

Es wäre ein struktureller Eingriff in die Abstimmungsfreiheit von Parlament und Souverän und damit in die Souveränität der Schweiz. Die freie Willensbildung würde nachvollziehbar substanziell beeinträchtigt. Betroffen sind auch die Bürgerrechte. Schweizerinnen und Schweizer können die gesetzgebende Gewalt der EU weder wählen noch kontrollieren noch mit den Schweizer Volksrechten ohne Folgen korrigieren.

Ein oft erwähnter «Probelauf» ist unrealistisch:

1. Materielle Unumkehrbarkeit: Die sektorielle Integration würde eine derart tiefe technische und organisatorische Verflechtung schaffen (beispielsweise bei der Strommarktkopplung), dass eine Auflösung der Verbindung faktisch unmöglich würde. Die Schweizer Standards und Infrastruktur wären untrennbar mit den EU-Systemen verschmolzen, was einen Rückzug ökonomisch und technisch praktisch unmöglich machen würde.

2. Rechtliches Vakuum: Da durch die Integrationsmethode weite Teile der nationalen Rechtsetzung in den betroffenen Sektoren ausgelagert würden, würde bei einer Kündigung ein erhebliches Rechtsvakuum entstehen. Die Schweiz würde in diesen Bereichen nicht mehr über aktuelle, eigenständige Regulierungen und das Know-how dazu verfügen, die diesen hochkomplexen Alltag «auf die Schnelle» wieder ordnen könnten.

3. Ausserkraftsetzung der Vorgängerabkommen: Eine Rückkehr auf die Versionen der Abkommen aus den Bilateralen I + II wäre nicht möglich, weil diese mit der Paketannahme ausser Kraft gesetzt und durch die neuen Versionen der «Bilateralen III» ersetzt würden (trifft zu bei Freizügigkeit, Luftverkehr, Landverkehr, Konformität, Landwirtschaft).

4. Unklare langfristige Konsequenzen: Die Tragweite der Folgen dieser Abkommen ist nicht wirklich abschätzbar. Würde beispielsweise die EU in einigen Jahren den digitalen Euro als obligatorische Währung im Strombinnenmarkt voraussetzen, könnte sie dies mit einer EU-Verordnung auch für die Schweiz zur Bedingung machen. Fiele eine solche Verordnung in den Bereich des Abkommens, wäre die Schweiz zur Übernahme verpflichtet (Art. 2 und Art. 27 Abs. 1). Ob sie hineinfällt, würde im Streitfall ein Schiedsgericht entscheiden. Die Schweiz könnte sich dem formell widersetzen, doch aufgrund ihrer Verflechtung im Strombinnenmarkt und der Asymmetrie ihrer Grösse gegenüber der EU würde sie dem entstehenden Druck in der Realität wohl nicht standhalten können.

5. Flucht in die Vollmitgliedschaft: Die Annahme dieser unilateralen Verträge könnte zu grosser Frustration auf allen Ebenen führen. Die Flucht in die Vollmitgliedschaft würde dann als kleineres Übel betrachtet. Damit wäre allerdings konsequenterweise auch die direkte Demokratie in Frage gestellt, da diese mit der heutigen EU offensichtlich inkompatibel ist. Die Änderung der Schweizer Staatsform in eine repräsentative Demokratie wäre die folgerichtige Konsequenz.

Das Paket Schweiz-EU verletzt ein Grundprinzip der Schweizer Demokratie: Die Akzeptanz von Mehrheitsentscheiden durch die Minderheiten. Es geht dabei nicht nur um die Akzeptanz einer inhaltlichen Entscheidung bei Sachfragen. Vielmehr geht es darum, ob die Minderheit dem Verfahren vertrauen kann. Dies bedeutet, dass sie diese Spielregeln auch mitgestalten und mitentscheiden können muss.

Bei der Übernahme von EU-Recht entfällt beides und damit ein entscheidender Teil der Vertrauensbasis der Schweizer Demokratie. Sie entzieht der Schweizer Identität nachhaltig und praktisch unumkehrbar ihren Kern. Das ist keine unbedeutende Veränderung. Sie hat zweifellos langfristig nachhaltige Konsequenzen für die Schweiz und ist von existenzieller Tragweite.

P.S. Dazu sei die Studie empfohlen (Link inklusive Download der Studie). Im Auftrag der Bewegung autonomiesuisse hat Swiss Economics SE AG eine volkswirtschaftliche Analyse des Vertragspakets Schweiz-EU durchgeführt. Prof. Dr. Mark Schelker von der Université de Fribourg hat sie am 10. März 2026 in Bern vorgestellt.

D1: Anhang Beispiel Schengen-Dublin

Zitat aus dem Abstimmungsbüchlein (Quelle nicht mehr verfügbar) der Abstimmung zur Rechtsübernahme vom 15.5.2022 (hier gilt die dynamische Rechtsübernahme bereits):

«Was geschieht bei einem Nein?

Lehnt die Schweiz die Reform ab, endet ihre Zusammenarbeit mit den Schengen- und Dublin-Staaten automatisch – es sei denn, die EU-Staaten und die EU-Kommission kommen der Schweiz entgegen. Das Ende dieser Zusammenarbeit hätte schwerwiegende Folgen für die Sicherheit, das Asylwesen, den Grenzverkehr, den Tourismus und für die gesamte Wirtschaft. Polizei und Zoll hätten keinen Zugriff mehr auf Informations- oder Fahndungssysteme von Schengen und Dublin. Die Schweiz müsste Asylgesuche, die von einem europäischen Land bereits abgelehnt wurden, wieder prüfen. Die Schweizer Landesgrenze würde zur Schengen-Aussengrenze mit systematischen Grenzkontrollen. Reisende aus Ländern ausserhalb von Europa müssten zusätzlich zum Schengen-Visum ein Visum für die Schweiz beantragen, was sie von einem Besuch der Schweiz abhalten könnte. Laut einem Bericht des Bundesrates würde der Ausschluss der Schweiz aus dem Schengen- und Dublin-Verbund die Schweizer Volkswirtschaft jährlich Milliarden Franken kosten.»

D2: Anhang Beispiel Luftverkehr

Die Medienmitteilung vom 26.11.2025 aus dem bestehenden Luftverkehrsabkommen dokumentiert die verkürzte Rechtsmechanik (hier gilt die Integrationsmethode bereits):

Der Bundesrat nickt die Übernahme von mehreren EU-Verordnungen und eines EU-Beschlusses ab. Ein Beamter unterzeichnet im Gemischten Ausschuss. Das war’s. Kein Parlament, kein Souverän ist involviert. Die EU-Verordnungen sind damit verbindlich und direkt anwendbar in der Schweiz geworden. Ohne Schweizer Gesetzgebungsprozess. Ohne dass sie in einem Schweizer Gesetzbuch zu finden wären, gelten die EU-Verordnungen und EU-Beschlüsse auf Schweizer Hoheitsgebiet.

Ein Fachmann aus der Luftfahrtpraxis hat uns auf eine weitere Folge aufmerksam gemacht. In der Flugsicherheit gelten mit der Grundverordnung (EU) 2018/1139 und ihren Durchführungsverordnungen ausschliesslich EU-Verordnungen. Einen Schweizer Umsetzungsschritt gibt es dort also nicht mehr. Der Bundesrat genehmigt die Übernahme, der Direktor des BAZL unterzeichnet sie im Gemischten Ausschuss, und das BAZL wendet die übernommenen Verordnungen anschliessend als Aufsichtsbehörde gegenüber den Betrieben an. Die Grundlage dafür hat das Parlament 1993 mit Art. 3a des Luftfahrtgesetzes selbst geschaffen. Bei den einzelnen Übernahmen bleibt die Legislative seither aber aussen vor. Gesetzgebung und Vollzug liegen in diesem Bereich bei der Exekutive, was mit Blick auf die Gewaltentrennung aus unserer Sicht fragwürdig ist.

Aus seiner Erfahrung hat zudem die administrative Belastung für die Betriebe enorm zugenommen. Das ist eine direkte Folge dieses Modells. Weil die Verordnungen unverändert gelten, entfällt der Spielraum einer nationalen Umsetzung, mit dem die Schweiz auf die Verhältnisse kleiner und mittlerer Unternehmen Rücksicht nehmen könnte.

So soll es also künftig mit dem Paket Schweiz-EU auch in den Sektoren Freizügigkeit, Lebensmittelsicherheit, Elektrizität und Gesundheit funktionieren, und zwar neu mit der Pflicht zur Übernahme neuer und geänderter EU-Rechtsakte. Die Tragweite ist um ein Vielfaches grösser als diejenige beim Luftverkehr.

«Medienmitteilung:
Schweiz übernimmt neue EU-Bestimmungen für die Luftfahrt

Bern, 26.11.2025 — Der Gemischte Ausschuss des bilateralen Luftverkehrsabkommens Schweiz-EU hat am 26. November 2025 die Übernahme mehrerer EU-Erlasse durch die Schweiz beschlossen. Sie dienen dazu, in der europäischen Zivilluftfahrt ein hohes und einheitliches Sicherheitsniveau aufrechtzuerhalten. Der Bundesrat hatte die Übernahme der neuen Bestimmungen am 12. November 2025 genehmigt. Die neuen Bestimmungen betreffen die Bodenabfertigung, das Flugverkehrsmanagement und die Flugsicherheit. Sie treten am 1. Februar 2026 in Kraft. Für die Schweiz unterzeichnet Christian Hegner, Direktor des Bundesamts für Zivilluftfahrt (BAZL), den Beschluss des Gemischten Luftverkehrsausschusses, nachdem der Bundesrat vorgängig die Übernahme der Bestimmungen genehmigt hat. [...]»

D3: Anhang Die Architektur der «Bilateralen III» aus EU-Sicht.

In der Schweiz diskutieren wir das Paket Schweiz-EU in der Regel und verständlicherweise aus unserer Innensicht. Wir überlegen, was seine Konsequenzen für das Parlament, die Kantone und die Volksrechte sind. Interessanterweise gibt es mit der EU die Architektin dieser Verträge. Es liegt auf der Hand, dass wir dazu recherchieren. Wir halten unsere Ergebnisse nachstehend fest.

Die EU hat ihre Sicht seit über zehn Jahren in eigenen Dokumenten festgehalten, in den Schlussfolgerungen des Rates und in der Begründung der Kommission zum Paket. Wir finden eine klare Absicht, eine Architektur und die wichtigen tragenden Elemente. Wir ordnen diese Elemente im Folgenden ein und fragen, wo darin die direkte Demokratie der Schweiz angeschlossen ist. Also jener «Anschluss», der die EU-Rechtsübernahme unter Wahrung der Parlaments- und Volksrechte sicherstellt.

Die Absicht.

Der Leitbegriff der EU heisst «Homogenität des Binnenmarkts». Er zieht sich unverändert durch die Schlussfolgerungen des Rates seit 2012.

• Im Dezember 2012 bekräftigte der Rat seine Feststellung von 2010, der sektorielle Ansatz der Schweiz ohne horizontalen institutionellen Rahmen «has reached its limits and needs to be reconsidered» - «hat seine Grenzen erreicht und muss überdacht werden». Jede weitere Entwicklung dieses Systems «would put at stake the homogeneity of the Internal Market» - «würde die Homogenität des Binnenmarkts gefährden» (Ziff. 31).

• Im selben Dokument hält der Rat fest, Homogenität sei ein Prinzip, das «in particular a dynamic adaptation to the evolving EU acquis» - «insbesondere eine dynamische Anpassung an den sich weiterentwickelnden EU-Besitzstand» verlange (Ziff. 32).

• Aufschlussreich ist Ziff. 33. Mit ihrer Teilnahme am Binnenmarkt gehe die Schweiz nicht nur eine bilaterale Beziehung ein, sondern werde «a participant in a multilateral project» - «Teilnehmerin an einem multilateralen Projekt».

• 2019 bekräftigte der Rat diese Sicht. Die Schweiz werde «a participant in a common economic area, which requires accepting common rules and enforcement» - «Teilnehmerin an einem gemeinsamen Wirtschaftsraum, was die Übernahme gemeinsamer Regeln und deren Durchsetzung erfordert» (Ziff. 8).

Aus Sicht der EU sind die Bilateralen also keine klassischen Verträge zwischen zwei Partnern wie ein Freihandelsabkommen. Vielmehr definieren sie die Teilnahme der Schweiz an einem gemeinsamen Raum mit gemeinsamen Regeln.

Die Architektur.

Die Kommission verwendet dafür den Begriff «Architektur». In der Begründung zum Paket schreibt sie, die Abkommen seien «untrennbar miteinander verbunden und bilden ein kohärentes Ganzes; sie legen die Architektur einer gestärkten und umfassenden Partnerschaft in vielen verschiedenen von den Verträgen erfassten Bereichen fest, die auf einem ausgewogenen Verhältnis zwischen Rechten und Pflichten beruht» (COM(2025) 309, S. 6).

Im Entwurf des Ratsbeschlusses greift sie diesen Gedanken in Erwägungsgrund 23 auf und leitet daraus die Rechtsgrundlage ab. Er lautet «Die Abkommen und Protokolle, die Gegenstand dieses Beschlusses sind, bilden ein kohärentes Ganzes; sie legen die Architektur einer gestärkten und umfassenden Partnerschaft in vielen verschiedenen von den Verträgen erfassten Bereichen fest, die auf einem ausgewogenen Verhältnis zwischen Rechten und Pflichten beruht. Der Beschluss über den Abschluss dieser Abkommen und Protokolle sollte sich daher auf die materielle Rechtsgrundlage stützen, die im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union für die Herstellung einer Assoziierung mit gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamem Vorgehen und besonderen Verfahren vorgesehen ist.» (COM(2025) 309, S. 33)

Diese Rechtsgrundlage ist Art. 217 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union). Das Paket ist für die EU also ein ganzes Bauwerk, dessen Teile, nämlich die Abkommen und Protokolle, sich gegenseitig tragen. Aus Sicht der EU stellen die Abkommen des Pakets Schweiz-EU sogenannte Assoziierungsabkommen zwischen der Schweiz und der EU dar.

Die tragenden Elemente.

Der Rat hat 2012 festgelegt, was die Architektur tragen soll. Gefordert war ein Rahmen «applicable to all existing and future agreements» - «anwendbar auf alle bestehenden und künftigen Abkommen» mit «a legally binding mechanism» - «einem rechtlich verbindlichen Mechanismus» für die Anpassung an das EU-Recht und «international mechanisms for surveillance and judicial control» - «internationalen Mechanismen zur Überwachung und gerichtlichen Kontrolle». Das Ganze sollte Rechtssicherheit und Unabhängigkeit «equivalent to the mechanisms created under the EEA Agreement» - «gleichwertig mit den im EWR-Abkommen geschaffenen Mechanismen» bieten (Ziff. 33). 2017 und 2019 bekräftigte der Rat diesen Rahmen als Voraussetzung für jedes weitere Binnenmarktabkommen.

Im Paket von 2025 finden sich diese Elemente weitgehend wieder. Die Kommission zählt sie in der Begründung auf (S. 11 bis 12).

• Einheitliche Auslegung. Begriffe des Unionsrechts werden gemäss der Rechtsprechung des EuGH ausgelegt.

• Dynamische Angleichung. Die Verpflichtung, «alle Rechtsakte der Union, die in den Anwendungsbereich der Abkommen fallen, ausser in einigen Ausnahmefällen» in die Abkommen aufzunehmen, also neue wie geänderte. Im Gegenzug wird die Schweiz an der Ausarbeitung beteiligt, «ohne über ein Stimmrecht zu verfügen». Beim Landverkehr und bei der gegenseitigen Anerkennung erlässt die Schweiz «aus historischen Gründen» eigene, gleichwertige Vorschriften.

• Streitbeilegung. Ein Schiedsgericht, das Fragen des Unionsrechts dem EuGH vorlegen muss, dessen Stellungnahmen «rechtlich bindend» sind.

• Zusammenhänge zwischen den Abkommen. Ausgleichsmassnahmen können «in dem betreffenden oder in einem anderen Abkommen mit Bezug zum Binnenmarkt getroffen werden» und «auch die teilweise oder vollständige Aussetzung dieses oder dieser Abkommen bedeuten».

Hinzu kommt ein Element, das die Architektur nach vorne offen hält. Eine gemeinsame Erklärung sieht einen Dialog auf hoher Ebene über «die mögliche Weiterentwicklung der bilateralen Beziehungen» vor, ausdrücklich auch über «die Teilnahme der Schweiz am Binnenmarkt» (S. 24), was eine weitere Vertiefung der Beziehungen bis hin zum EU-Beitritt bedeuten kann.

Der Anschluss.

Jede Architektur umfasst Verbindungen innerhalb eines Systems und/oder zwischen Systemen. Im vorliegenden Fall sprechen wir vom EU-Rechtssystem und vom CH-Rechtssystem. Die Kommission benennt die Stelle, an der die beiden Systeme verbunden sind. Aufgrund der «monistischen Rechtsordnung der Schweiz werden diese Rechtsakte durch ihre Aufnahme in die Abkommen Teil der schweizerischen Rechtsordnung» (S. 11). Der Anschluss ist also der Monismus.

Monismus bedeutet, dass ein völkerrechtlicher Vertrag mit seinem Inkrafttreten für die Schweiz direkt Teil der schweizerischen Rechtsordnung wird, ohne dass ein eigenes Gesetz ihn ins Landesrecht überführt. Grundlage dafür sind Art. 5 Abs. 4 BV, wonach Bund und Kantone das Völkerrecht beachten, und Art. 190 BV, wonach Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht massgebend sind. Ist ein EU-Rechtsakt mit Beschluss des Gemischten Ausschusses ins Abkommen aufgenommen, gilt er deshalb in der Schweiz. Das Parlament und damit das Referendum kommen nur ins Spiel, wenn die Schweiz für die Genehmigung des Beschlusses ihre verfassungsrechtlichen Verfahren durchlaufen muss.

Auf ihrer eigenen Seite hat die EU die Kontrolle durch die Mitgliedstaaten sorgfältig eingebaut. Die Kommission darf bestimmte technische Beschlüsse im Gemischten Ausschuss selbst fassen, muss den Rat aber vorab unterrichten. Erhebt der Rat mit einer Sperrminorität Einwände, muss die Kommission den Beschluss ablehnen (S. 9).

Mit dem Schweizer Parlament sieht die Kommission eine Verbindung vor, das Protokoll über die parlamentarische Zusammenarbeit. Es setzt einen Gemischten Parlamentarischen Ausschuss aus Mitgliedern des Europäischen Parlaments und der Bundesversammlung ein (S. 8). Dieser Ausschuss ist ein Forum für den Dialog und hat bei der Rechtsübernahme keine Rolle.

Die direkte Demokratie der Schweiz kommt in der Begründung der Kommission dagegen nur an zwei Stellen vor. In der Übersicht der gemeinsamen Bestimmungen heisst sie «Erfüllung verfassungsrechtlicher Verpflichtungen durch die Schweiz» (S. 26). Im Finanzteil erscheint sie als Zeitfaktor. Das Inkrafttreten hänge davon ab, dass die Schweiz «bestimmte verfassungsrechtliche Verpflichtungen erfüllt», und «dieser Prozess kann mehrere Jahre dauern» (S. 58). In der Architektur der EU ist die direkte Demokratie damit eine Frist, aber kein eigenes System.

Die offene Frage.

Man kann einwenden, dass das nicht Aufgabe der EU sei. Die Abkommen lassen der Schweiz ihre verfassungsrechtlichen Verfahren, sie geben ihr dafür Fristen, und wie die Schweiz Parlament und Volk einbindet, regelt sie im eigenen Recht. Die EU hat ihre Seite des Anschlusses spezifiziert, die Schweizer Seite überlässt sie der Schweiz.

Die Frage liegt beim Bundesrat. Wenn die Abkommen eine Architektur festlegen, deren Anschluss an die Schweiz der Monismus ist, muss die Schweiz ebenso klar festlegen, wie Referendum und Volksentscheid an diese Architektur angeschlossen sind. Dazu gehört auch, was geschieht, wenn das Volk Nein sagt und die Ausgleichsmassnahmen nicht nur das betroffene, sondern ein anderes Binnenmarktabkommen treffen. Die Folgen dieser Lücke für Parlament, Kantone und Volksrechte sind in der Schweiz inzwischen gut untersucht (Stirnimann/Glaser 2026, Pfisterer 2026, Graf/Kuster 2026). Was fehlt, ist eine Darstellung des Bundesrates, die die Architektur der EU und den Schweizer Anschluss aufzeigt und darlegt, wie er die Parlaments- und Volksrechte dabei sicherstellt.

Quellen.

• Rat der Europäischen Union, Schlussfolgerungen zu den Beziehungen der EU zu den EFTA-Ländern vom 20. Dezember 2012, Dok. 5101/13, Ziff. 29–34. https://www.parlament.gv.at/dokument/XXIV/EU/103044/imfname_10389263.pdf

• Rat der Europäischen Union, Schlussfolgerungen zu den Beziehungen der EU zur Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 28. Februar 2017, Dok. 6767/17, Ziff. 5. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6767-2017-INIT/en/pdf

• Rat der Europäischen Union, Schlussfolgerungen zu den Beziehungen der EU zur Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 19. Februar 2019, Dok. 6578/19, Ziff. 8–9. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6578-2019-INIT/en/pdf

• Europäische Kommission, Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Abschluss eines umfangreichen Pakets von Abkommen zur Konsolidierung, Vertiefung und Ausweitung der bilateralen Beziehungen zur Schweizerischen Eidgenossenschaft, COM(2025) 309 final vom 13. Juni 2025 (Ratsdok. 10300/25). Seitenangaben nach der Paginierung des Dokuments. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10300-2025-INIT/de/pdf

• Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), konsolidierte Fassung 2016, Art. 217 (ex-Art. 310 EGV). https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_217/oj/eng

• Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101), Art. 5 Abs. 4 und Art. 190. https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1999/404/de

• Stirnimann/Glaser, Bilaterale III, ZDA-Studienbericht Nr. 35, Aarau 2026. https://www.zdaarau.ch/en/bilateral-iii-implications-for-democracy-and-federalism/

• Pfisterer, Bilaterale III. Landesinterne Sicherungen der Demokratie, EIZ Publishing 2026. https://unser-recht.ch/wp-content/uploads/2026/06/Bilaterale-III-Pfisterer-EIZ-Publishing.pdf

• Graf/Kuster, «Die Demokratie bleibt mit den EU-Verträgen auf dem Papier intakt», Schweizer Monat, 14. September 2026. https://www.schweizermonat.ch/die-demokratie-bleibt-mit-den-eu-vertragen-auf-dem-papier-intakt-vor-allem-das-parlament-verliert-jedoch-an-gestaltungsspielraum/

D4: Anhang Stand des bisher übernommenen EU-Rechts in der Schweiz.

Wie die Rechtsmechanik in der Praxis wirkt, lässt sich am bestehenden Recht ablesen. Wir haben ausgezählt, wie viel EU-Recht die Schweiz in über zwanzig Jahren übernommen hat und auf welchem Weg. Die ausführliche Auswertung mit allen Abkommen, der Methode und sämtlichen Quellen steht im Anhang 3 unserer Ständeratsserie «Bilaterale: Brennpunkt Ständerat.». Hier fassen wir die Ergebnisse zusammen, die für die Rechtsmechanik wichtig sind.

Die Grössenordnung.

• In den fünf Binnenmarktabkommen der «Bilateralen I» verweisen die Anhänge heute auf gut 1'000 EU-Rechtsakte. Allein der Luftverkehr umfasst über 300 Verordnungen, einschliesslich der Verordnungen, die bereits aufgeführte ändern.

• Laut Ständerat Benedikt Würth fasste die Schweiz in diesen Abkommen seit 2001 insgesamt 144 Übernahmebeschlüsse. Nur bei etwa einem Viertel musste ein Gesetz angepasst werden, und nur dann wirkte das Parlament mit.

• Beim Schengen-Besitzstand hat die EU bis Ende April 2026 über 500 Weiterentwicklungen eingebracht. Den grössten Teil davon übernahm der Bundesrat in eigener Zuständigkeit. Das Parlament war in 55 Fällen gefragt, das Volk in drei.

Die Verschiebung.

Aussagekräftiger als die Menge ist das Verhältnis der beiden Arten von Rechtsakten. Beim Luftverkehr und bei Schengen/Dublin kamen zu Beginn auf eine Richtlinie zwei bis drei Verordnungen. Heute sind es in beiden Fällen rund zehn. Der Anteil des Rechts, das ohne Schweizer Gesetzgebungsprozess gilt, ist also über die Jahre stark gestiegen.

Das Paket Schweiz-EU beginnt mit 96 Verordnungen und 38 Richtlinien und damit mit genau dem Verhältnis, mit dem auch die beiden bisherigen Abkommen gestartet sind. Wiederholt sich deren Entwicklung, würde der Umfang des direkt geltenden EU-Rechts in Freizügigkeit, Luftverkehr, Lebensmittelsicherheit, Strom und Gesundheit in zwanzig Jahren auf ein Vielfaches anwachsen. Die Modellrechnung dazu findet sich im Anhang 3.

Was daraus folgt.

Dass ein grosser Teil dieser Verordnungen auch technischer Natur ist und dass das Schweizer Recht vielerorts ohnehin dem EU-Recht entspricht, ist heute Realität. In den «Bilateralen I» übernahm die Schweiz beim Luftverkehr bisher freiwillig mit der Integrationsmethode. Mit den «Bilateralen III» würde die Integrationsmethode neu in den Sektoren Freizügigkeit, Luftverkehr, Lebensmittelsicherheit, Strom und Gesundheit gelten. Hinzu kommt die vertragliche Pflicht zur Übernahme neuer und geänderter EU-Rechtsakte, und zwar in allen Binnenmarktabkommen (ausser Landwirtschaft, siehe obige Übersicht). Dazu stellt sich die Frage, wie Parlament und Volk unter Wahrung ihrer Rechte an diesen Weg angeschlossen werden (siehe obigen Anhang D3).

Quellen.

• Ausführliche Auswertung, Methode und vollständige Quellenliste im Anhang 3 der Ständeratsserie. https://www.smartmyway.ch/paketeuch-herbstsession-sr-2026

• Abkommen in der Systematischen Rechtssammlung. https://www.fedlex.admin.ch

• Bundesamt für Justiz, Liste der notifizierten Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands, Stand 30. April 2026. https://www.bj.admin.ch/dam/de/sd-web/wLG6OfVR4QKv/weiterentwicklungen-schengen-d.pdf