RECHTSMECHANIK DES PAKETS SCHWEIZ-EU AUS BÜRGERSICHT UND ALLGEMEIN VERSTÄNDLICH DARGESTELLT.

Eine Lesehilfe für die Rechtsmechanik.

A. Motivation & Übersicht

Die Diskussion zum Paket Schweiz-EU ist seit über einem Jahr im Gang und wurde während der Vernehmlassung intensiv geführt. Die wesentliche Klärung und ein schweizweiter Konsens, was die «Bilateralen III» rechtlich bedeuten, ist nicht nachweisbar erfolgt.

So führen die Befürworter nach wie vor ins Feld, dass die «Bilateralen III» die Fortsetzung der Bilateralen I und II seien, während die Kritiker auf eine fundamentale Veränderung der Rechtsordnung der Schweiz mit erheblichen Konsequenzen für den Wohlstand in der Schweiz hinweisen.

Für eine konstruktive Diskussion und eine fundierte Risikoabschätzung ist die Kenntnis der Eckpunkte der neuen Rechtsmechanik die nötige Voraussetzung. Diese führen wir nachfolgend auf. Im Zentrum steht die Pflicht der Schweiz zur dynamischen Rechtsübernahme.

Die folgende Übersicht hilft bei der Einordnung Bilateralen. Als Grundlage für die folgende Analyse dient jeweils das Stromabkommen im Wortlaut der EU: PDF (deutsch) | Online

B. Fünfzehn Eckpunkte

Die folgenden Eckpunkte definieren die sektorielle Integration der Schweiz in die jeweiligen EU-Binnenmarktsektoren. Das Stromabkommen dient als Beispiel für die betroffenen 5 Abkommen.

1. Das Paket Schweiz-EU umfasst 13 Abkommen. Die EU hat sie in 13 Annexes festgehalten (Link). Darunter befinden sich drei neue Marktzugangsabkommen in den Bereichen Elektrizität, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit. Zusammen mit den bestehenden Abkommen Freizügigkeit und Luftverkehr bilden sie den Kern der vertieften sektoriellen Integration der Schweiz in den EU-Binnenmarkt. Diese 5 Abkommen sind typische Integrationsverträge, sie haben den Charakter von Assoziierungsabkommen: Das Paket Schweiz-EU («Bilateralen III») würde die Schweiz in die EU-Binnenmarktsektoren Freizügigkeit, Luftverkehr, Lebensmittelsicherheit, Elektrizität und Gesundheit integrieren. Diese Sektoren sind für die Bürgerinnen und Bürger der Schweiz allesamt von existenzieller Bedeutung.

2. Mit dieser Integration würden in diesen Binnenmarktsektoren in der Schweiz und für dort lebende Menschen und tätige Firmen vom Kern her dieselben Regeln gelten wie in der EU. Ihnen gegenüber müssten sie zwingend von den schweizerischen Behörden von Bund, Kantonen und Gemeinden angewendet werden. Ausnahmen würden dort gelten, wo diese explizit in den Abkommen aufgeführt sind.

3. Artikel 4 des Stromabkommens definiert den gültigen Rechtsumfang: «Die Schweiz wendet die in Anhang I aufgeführten Rechtsakte [...] an.» Analoge Bestimmungen finden sich in den anderen 4 Abkommen. Anhang I des Stromabkommens umfasst die betroffenen konkreten EU-Gesetze, genannt EU-Rechtsakte (EU-Verordnungen, EU-Richtlinien und EU-Beschlüsse), die die Schweiz mit dem Abkommen anwenden müsste.

4. Die EU-Rechtsakte sind im Wortlaut im EU-Rechtsakte-Portal CELEX einsehbar. Dies betrifft beispielsweise die EU-Verordnung 2019/941 aus Anhang I des Stromabkommens (Link). Diese regelt die Risikovorsorge im Elektrizitätssektor.

5. EU-Verordnungen gelten im EU-Binnenmarkt im Wortlaut direkt. Sie werden nicht ins Landesrecht übernommen. Solche EU-Verordnungen würden also nicht in Schweizer Gesetzestexte umgeschrieben. Sie würden über den Verweis im Abkommen im Originalwortlaut direkt für die Schweiz gelten (Stichwort Integrationsmethode). Das Paket Schweiz-EU integriert 96 EU-Verordnungen im Umfang von 3’778 Seiten (ohne Änderungen, Quelle: Link).

6. EU-Richtlinien gelten im EU-Binnenmarkt indirekt. Sie werden ins Landesrecht übernommen, indem sie die Landesgegebenheiten zielführend mitberücksichtigen. Sie wirken aber im Sinn und Geist unverändert (Stichwort Äquivalenzmethode). In derselben Weise wird mit den abkommensspezifischen Bestimmungen mittels konkreter Bundesbeschlüsse verfahren. Das Paket Schweiz-EU umfasst 38 EU-Richtlinien im Umfang 610 Seiten (ohne Änderungen) sowie Bundesbeschlüsse im Umfang von 164 Seiten.

7. EU-Beschlüsse (z.B. von EU-Agenturen) würden von Gerichten und Behörden gemäss den Bestimmungen im Abkommen berücksichtigt und angewendet. Agenturen sind beispielsweise die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) oder die Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit (EASA). Solche Agenturen der EU überwachen die Einhaltung von Regeln, koordinieren die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und geben technische Standards vor. Mit dem Paket Schweiz-EU wären EU-Agenturen in den betroffenen Abkommen auch in der Schweiz weisungs- und interventionsbefugt.

8. Artikel 27 Abs. 2 macht die im Anhang I aufgeführten Rechtsakte in der Schweiz rechtsgültig: «Rechtsakte der Union [...] werden durch ihre Integration Teil der Schweizer Rechtsordnung [...].»

9. Da die EU-Rechtsakte durch das Abkommen Teil des Völkerrechts würden, wären sie gemäss Art. 190 BV für alle Schweizer Behörden und Gerichte massgebend: «Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend.»

10. Aufgrund dieser Rahmengebung wirkt das Schweizer Rechtssystem monistisch: Nationales Recht und Völkerrecht (internationale Verträge) bilden einen einheitlichen Rechtskreis. Gegenüber den Menschen und Firmen wirken beide Rechte wie aus einer Hand. Sie sind somit beide massgebend und müssen befolgt werden.

11. In der Rechtspraxis hat das dazu geführt, dass das integrierte EU-Recht bei Widersprüchen Vorrang vor nationalen Bundesgesetzen hat (Anwendungsvorrang). Dazu gilt das Leiturteil des Bundesgerichts (BGE 148 II 169 Ziffer 5.2)

12. Artikel 28 regelt die Änderung von EU-Rechtsakten. Zur Sicherstellung von Einheitlichkeit würden Änderungen gemäss Abs. 3 umgehend angewendet: «[...] wenden die Vertragsparteien den Beschluss gemäß Artikel 27 Absatz 5 vorläufig an, [...].». Die Schweiz wäre zur Übernahme der Änderungen verpflichtet, weil es sich um Völkerrecht handelt. Die Bürgerinnen und Bürger wären bei Referenden folglich formell und aufgrund der angekündigten Konsequenzen auch faktisch verpflichtet, einer Vorlage zuzustimmen (siehe Anhang D1 Beispiel Schengen-Dublin).

13. Sofern die Änderung nicht bereits vorher direkt durch Verwaltung und Bundesrat akzeptiert worden wäre (siehe Anhang D2 Beispiel Luftverkehr), würden sich die üblichen Gesetzgebungsprozesse wie Vernehmlassungsverfahren, Diskussionen in den vorberatenden Kommissionen und die Parlamentsdebatten auf ein einfaches Ja/Nein reduzieren. Auch hier müsste das Parlament zustimmen, weil es gemäss den Abkommen völkerrechtlich dazu verpflichtet wäre. Änderungsanträge sind, wie bei Staatsverträgen üblich, nicht mehr möglich.

14. Würde die Schweiz trotzdem eine Änderung nicht übernehmen wollen, sehen die Abkommen (sektorübergreifende) Ausgleichsmassnahmen vor. Diese werden in der Praxis den Charakter von Sanktionen haben. Obwohl sie verhältnismässig sein sollen, sind sie unbekannt und wären damit für die Schweiz im Vorfeld nicht abschätzbar. Die Schweiz hätte im Übrigen in der EU-Gesetzgebung kein Mitbestimmungsrecht, sondern nur ein unverbindliches Mitspracherecht.

15. Artikel 32 Abs. 4 legt den europäischen Gerichtshof (EuGH) als letztentscheidende Gerichtsinstanz fest: «[…] (a) so ist die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union für das Schiedsgericht bindend.» Im Zusammenhang mit dem Paket Schweiz-EU steht der EuGH damit in den Bereichen, die das Abkommen abdecken, über dem Schweizer Bundesgericht. Die paritätischen Schiedsgerichte sind faktisch gebunden und vollziehend.

C. Einordnung & Schlussfolgerungen

Die dargelegte Mechanik verdeutlicht, dass das Paket Schweiz-EU aufgrund seiner Tragweite weit über die bisherige wirtschaftliche Kooperation oder die oft erwähnten Marktzugangserleichterungen hinausgehen würde. Durch die Kombination aus direkter Integration (Art. 4) von EU-Gesetzen, ihrer sogenannten «monistischen» und damit nahtlosen vorrangigen Einbindung in die Schweizer Rechtsordnung (Art. 190 BV) und der finalen Auslegungshoheit des EuGH (Art. 32 Abs. 4) würde ein System geschaffen, das sich der heutigen parlamentarischen und direktdemokratischen Kontrolle der Schweiz entziehen würde.

In der Praxis würde dies bedeuten: Nach Paketabschluss und damit mit der Integration der erwähnten 5 Sektoren, wäre die Schweizer Gesetzgebung in diesen Bereichen fremdbestimmt, reaktiv und statisch. Ein späterer demokratischer Korrekturbedarf in dieser EU-Domäne durch Volk oder Parlament wäre rechtlich kaum mehr möglich, ohne das ganze Abkommen, möglicherweise das ganze Paket und damit den kompletten Marktzugang zu gefährden.

Es wäre ein struktureller Eingriff in die Abstimmungsfreiheit von Parlament und Souverän und damit in die Souveränität der Schweiz. Die freie Willensbildung würde substanziell beeinträchtigt.

Ein oft erwähnter «Probelauf» ist unrealistisch:

1. Materielle Unumkehrbarkeit: Die sektorielle Integration würde eine derart tiefe technische und organisatorische Verflechtung schaffen (beispielsweise bei der Strommarktkopplung), dass eine Auflösung der Verbindung faktisch unmöglich würde. Die Schweizer Standards und Infrastruktur wären untrennbar mit den EU-Systemen verschmolzen, was einen Rückzug ökonomisch und technisch praktisch unmöglich machen würde.

2. Rechtliches Vakuum: Da durch die Integrationsmethode weite Teile der nationalen Rechtsetzung in den betroffenen Sektoren ausgelagert würden, würde bei einer Kündigung ein erhebliches Rechtsvakuum entstehen. Die Schweiz würde in diesen Bereichen nicht mehr über aktuelle, eigenständige Regulierungen und das Know-how dazu verfügen, die diesen hochkomplexen Alltag «auf die Schnelle» wieder ordnen könnten.

3. Ausserkraftsetzung der Vorgängerabkommen: Eine Rückkehr auf die Versionen der Abkommen aus den Bilateralen I + II wäre nicht möglich, weil diese mit der Paketannahme ausser Kraft gesetzt und durch die neuen Versionen der «Bilateralen III» ersetzt würden (trifft zu bei Freizügigkeit, Luftverkehr, Landverkehr, Konformität, Landwirtschaft).

4. Flucht in die Vollmitgliedschaft: Die Annahme dieser unilateralen Verträge könnte zu grosser Frustration auf allen Ebenen führen. Die Flucht in die Vollmitgliedschaft würde dann als kleineres Übel betrachtet. Damit wäre allerdings konsequenterweise auch die direkte Demokratie in Frage gestellt, da diese mit der heutigen EU offensichtlich inkompatibel ist. Die Änderung der Schweizer Staatsform in eine repräsentative Demokratie wäre die folgerichtige Konsequenz.

Das Paket Schweiz-EU verletzt ein Grundprinzip der Schweizer Demokratie: Die Akzeptanz von Mehrheitsentscheiden durch die Minderheiten. Es geht dabei nicht nur um die Akzeptanz einer inhaltlichen Entscheidung bei Sachfragen. Vielmehr geht es darum, ob die Minderheit dem Verfahren vertrauen kann. Dies bedeutet, dass sie diese Spielregeln auch mitgestalten und mitentscheiden können muss.

Bei der Übernahme von EU-Recht entfällt beides und damit ein entscheidender Teil der Vertrauensbasis der Schweizer Demokratie. Sie entzieht der Schweizer Identität nachhaltig und praktisch unumkehrbar ihren Kern. Das ist keine unbedeutende Veränderung. Sie hat zweifellos langfristig nachhaltige Konsequenzen für die Schweiz und ist von existenzieller Tragweite.

D1: Anhang Beispiel Schengen-Dublin

Zitat aus dem Abstimmungsbüchlein der Abstimmung zur Rechtsübernahme vom 15.5.2022 (hier gilt die Integrationsmethode bereits):

«Was geschieht bei einem Nein?

Lehnt die Schweiz die Reform ab, endet ihre Zusammenarbeit mit den Schengen- und Dublin-Staaten automatisch – es sei denn, die EU-Staaten und die EU-Kommission kommen der Schweiz entgegen. Das Ende dieser Zusammenarbeit hätte schwerwiegende Folgen für die Sicherheit, das Asylwesen, den Grenzverkehr, den Tourismus und für die gesamte Wirtschaft. Polizei und Zoll hätten keinen Zugriff mehr auf Informations- oder Fahndungssysteme von Schengen und Dublin. Die Schweiz müsste Asylgesuche, die von einem europäischen Land bereits abgelehnt wurden, wieder prüfen. Die Schweizer Landesgrenze würde zur Schengen-Aussengrenze mit systematischen Grenzkontrollen. Reisende aus Ländern ausserhalb von Europa müssten zusätzlich zum Schengen-Visum ein Visum für die Schweiz beantragen, was sie von einem Besuch der Schweiz abhalten könnte. Laut einem Bericht des Bundesrates würde der Ausschluss der Schweiz aus dem Schengen- und Dublin-Verbund die Schweizer Volkswirtschaft jährlich Milliarden Franken kosten.»

D2: Anhang Beispiel Luftverkehr

Die Medienmitteilung vom 26.11.2025 aus dem bestehenden Luftverkehrsabkommen dokumentiert die verkürzte Rechtsmechanik (hier gilt die Integrationsmethode bereits):

Ein Beamter unterzeichnet im gemischten Ausschuss die Übernahme von mehreren EU-Verordnungen und eines EU-Beschlusses. Der Bundesrat nickt ab. Das war's. Kein Parlament, kein Souverän ist involviert. Die EU-Verordnungen sind damit verbindlich und direkt anwendbar in der Schweiz geworden. Ohne Schweizer Gesetzgebungsprozess. Ohne, dass sie in einem Schweizer Gesetzbuch zu finden wären, gelten die EU-Verordnungen und EU-Beschlüsse auf Schweizer Hoheitsgebiet.

So soll es also künftig mit dem Paket Schweiz-EU auch in den Sektoren Freizügigkeit, Lebensmittelsicherheit, Elektrizität und Gesundheit funktionieren. Die Tragweite ist um ein Vielfaches grösser als diejenige beim Luftverkehr.

«Medienmitteilung:
Schweiz übernimmt neue EU-Bestimmungen für die Luftfahrt

Bern, 26.11.2025 — Der Gemischte Ausschuss des bilateralen Luftverkehrsabkommens Schweiz-EU hat am 26. November 2025 die Übernahme mehrerer EU-Erlasse durch die Schweiz beschlossen. Sie dienen dazu, in der europäischen Zivilluftfahrt ein hohes und einheitliches Sicherheitsniveau aufrechtzuerhalten. Der Bundesrat hatte die Übernahme der neuen Bestimmungen am 12. November 2025 genehmigt. Die neuen Bestimmungen betreffen die Bodenabfertigung, das Flugverkehrsmanagement und die Flugsicherheit. Sie treten am 1. Februar 2026 in Kraft. Für die Schweiz unterzeichnet Christian Hegner, Direktor des Bundesamts für Zivilluftfahrt (BAZL), den Beschluss des Gemischten Luftverkehrsausschusses, nachdem der Bundesrat vorgängig die Übernahme der Bestimmungen genehmigt hat. [...]»